【院校研究】魏署光：间断均衡理论视阈下我国独立学院政策变迁审视
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作者简介
魏署光，副教授、博导，教育学博士，从事院校研究、高等教育管理研究。
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引用本文
魏署光,吴柯豫.间断均衡理论视阈下我国独立学院政策变迁审视[J].高校教育管理,2022,16(6):69-82.
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摘要
基于间断均衡理论，本研究系统梳理了1997年以来中央和地方出台的与独立学院相关的法律法规、行政规章、官方公告等49份政策文本，发现独立学院政策在变迁过程中呈现三个政策均衡期和三个政策间断期交叠出现的状态。从央地互动过程来看，中央政策导向和地方政策调适共同促进政策场域转换，使独立学院政策呈现长期稳定和快速变迁两种政策变迁状态。在此过程中，独立学院政策呈现中央政策统一性与地方政策多样性相统一的格局；不同层级政府间互动过程在影响独立学院政策变迁中处于关键主导地位；政策变迁过程受政治高位推动及政策创新诱致的双重影响。推动独立学院顺利转设，中央和地方要综合配置政策工具，形成政策工具合力；强化政策目标引导，凝聚目标群体共识；促进公众普遍认可，打通社会支持通道。
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关键词
独立学院；政策变迁；间断均衡理论；央地互动；政策均衡期；政策间断期
一、引言
党的十九届五中全会适时提出要建设高质量高等教育体系，而建设高质量高等教育体系需要合理布局各级各类高校，加强高校治理体系和治理能力现代化建设。独立学院作为我国高等教育体系的重要组成部分，自其产生以来就为增加高等教育资源供给、推动高等教育实现大众化以及满足广大人民群众的教育需求作出了重要贡献。然而,如今独立学院的发展却面临着办学质量有待提升、内部治理有待完善、产权归属有待明晰等一系列问题，制约着我国高等教育治理体系和治理能力现代化建设。这也意味着独立学院的历史使命已经完成，引导独立学院高质量发展成为大势所趋。回顾独立学院的产生、发展与改革历程，独立学院政策对其发展有着至关重要的影响。而在此过程中，独立学院政策也呈现不同程度的调整与转向。
基于此，有学者通过梳理独立学院政策，探究了政策变迁的历史过程、不同政策主体间的利益博弈关系以及政策执行困境的产生原因。虽然这些研究对明晰独立学院政策“为何变”的问题具有重要意义和价值，但是却并未回答独立学院政策导向为何会出现不同程度的调整与转向这一更深层次的问题。对该问题的回答，就需要我们探究影响政策变迁背后的政策场域因素，而“央地互动过程”则为分析政策场域变动提供了重要视角。纵观我国独立学院政策变迁历程，其中隐含的是中央和地方的互动过程。为了能够更加直观地呈现独立学院政策变迁中的央地互动过程，本文将运用间断均衡理论进行分析，以期回答在独立学院政策制定过程中央地双方是如何进行互动的，独立学院政策在变迁过程中存在哪些矛盾焦点与突变环节，央地互动过程何以影响独立学院政策变迁等问题。
二、间断均衡理论的内涵及适用性
在分析政策变迁过程中，存在着理性主义、渐进主义和间断均衡理论三种重要的理论范式。前两者都难以解释政策在变迁过程中存在的重大变革和突变环节问题，间断均衡理论则提供了一种科学、合理的分析模型，有助于解释政策在变迁过程中的渐进性与变革性问题。
（一）间断均衡理论的内涵
间断均衡理论（Punctuated Equilibrium Theory）最早是由美国学者弗兰克·鲍姆加特纳（Frank Baumgartner）和布莱恩·琼斯（Bryan Jones）在20世纪90年代提出的。他们认为，在公共政策变迁过程中，存在着一种政策分析模型，能够同时解释政策在变迁中存在的长期稳定性和快速变迁性两种特征，这两种特征分别对应的是政策均衡和政策间断两种政策状态。在政策均衡期，政策变迁呈现渐进变迁的稳定特征；在政策间断期，政策变迁则呈现短时失衡巨变的非线性变迁状态。在有限理性理论的基础上，琼斯进一步指出，有限的注意力和注意力转移是影响政策出现间断变迁的基本原因，这也构成了间断均衡理论的重要理论基石之一。
在间断均衡理论中，政策图景（Policy Images）、政策场域（Policy Venues）和政策垄断（Policy Monopoly）被视为是影响两种政策状态转换的关键因素。其中，政策图景是指政策如何被社会理解和讨论的，是经验信息和情感诉求的混合，存在着正面和负面两种类型。正面的政策图景促进政策均衡的形成，负面的政策图景则导致政策均衡被打破。政策场域是针对特定问题作出权威性决策的制度性场所。政策场域与政策图景相互作用，在政策图景发生改变的地方，政策场域就有可能发生改变。政策垄断是指在政策制定中，由最重要的行动者（统治集团或联盟）所组成的集中、封闭的体系，他们倾向将政策制定封闭起来，把其他参与者排除在外，使政策变迁处于缓慢或停滞状态。在经典的间断均衡理论中，受注意力分配的动态变化影响，媒体报道变化、科学新发现、焦点事件的冲击可能会改变公众对以往某一个公共问题的看法，导致正面政策图景逐步转变为负面政策图景。由于议程设置的公开性，公共问题由子政治系统上升到宏观政治系统，一些原先未被注意到的议题也切入议程。随着政策反对者、政策企业家、公民社会团体等新的行动者加入，他们破坏了既有的政策场域，建立了新的政策制度结构。在新政策图景和政策场域相互作用下，新政策开始出台。此时，政策均衡被打破，政策出现重大间断期。随着新政策的出台，公共政策将进入下一个政策均衡期。
（二）间断均衡理论的适用性
间断均衡理论在国内公共政策分析中运用十分广泛，许多学者用其开展了本土化研究。学者们应用该理论分析了我国社会救助政策、社会组织政策、应急管理政策等的变迁过程。已有研究表明，间断均衡理论对分析我国公共政策变迁的整体过程有着较强的适用性，它能够有效厘清政策的渐进演变与间断变革的过程和特征，而这也是本文使用间断均衡理论分析独立学院政策的重要原因。纵观独立学院政策变迁历程，从最初的积极支持到调整规范再到现如今的推动转设，独立学院政策出现了不同程度的调整与转向，呈现长期稳定性和快速变迁性两种政策变迁状态。因此，运用间断均衡理论来分析独立学院政策变迁过程具有独特优势。
间断均衡理论虽然在分析政策变迁特征及规律上有其适用性，但是在分析诱发政策场域变动的因素上却存在不适用性，需要结合具体问题进行适当修正。间断均衡理论认为，特权利益集团是影响政策场域变动的重要因素，它对重要政策领域的长期支配导致政策均衡，而特权利益集团的斗争失败则会导致政策间断。我国并不存在特权利益集团，因此有必要进行本土化修正。在影响政策场域变动的因素中，学者们基于不同政策领域识别出了顶层注意力、社会公众反馈、焦点事件诱致、政治高位推动等诸多因素，极大程度上增强了间断均衡理论对我国公共政策变迁过程的解释力。因此，在分析独立学院政策变迁过程中，本文也将重点从政策场域因素入手进行修正。政策变迁过程中结构化的社会制度和政治制度也在经历变化，并且这些变化会影响政策的间断变迁，而宏观政治制度对政策间断变迁的影响主要体现在政策场域上。因此，本文将从宏观政治制度视角入手，探究其是如何影响独立学院政策场域的。在我国独立学院政策变迁过程中，中央和地方的互动过程不断形塑着独立学院政策场域，以不同层级政府为主的政策场域的转化对政策状态的切换起着至关重要的作用，而这也直接导致了独立学院政策均衡期逐渐被打破，政策间断期开始出现。因此，本文通过间断均衡理论探究央地互动何以影响政策场域的转化，进而厘清政策变迁脉络，破除独立学院政策变迁困境。
三、我国独立学院政策变迁的间断均衡描述
为全面考察独立学院政策变迁过程，本文在“北大法宝”法律法规数据库、中国政府网、各部委网站及地方政府网站以“独立学院”“民办高等教育”“转设”等内容为关键词，系统梳理了1997年以来中央（主要指全国人大及其常委会、国务院及其所属各部、委员会等）和地方（主要指各省、自治区、直辖市的人大及其常委会、人民政府及各职能部门）出台的与独立学院相关的法律法规、行政规章、官方公告等政策文本。基于高相关度、低重复度原则，在剔除与研究主题不相关、无意义或者重复度高的政策文本后，本文最终筛选出49份政策文本。其中，中央出台的法律2份、行政法规6份、部门规章26份，地方出台的地方性法规1份、地方政府规章14份。
通过分析这49份政策文本发现，独立学院政策变迁过程呈现政策间断期和政策均衡期交叠出现的状态。由于政策图景和政策场域被视为影响两种政策状态切换的关键因素，因此本文基于独立学院的政策图景及政策场域是否同时发生转换来判断政策间断期是否出现。基于此，独立学院政策变迁过程共出现了三个政策均衡期和三个政策间断期。
（一）“鼓励地方教育政策试验”政策图景下的政策均衡期（1997—2002年）
20世纪90年代末，伴随着市场经济体制改革的起步和高等教育大扩招战略的实施，我国高等教育系统面临着人民高等教育需求扩张与高等教育供给不足之间的矛盾。间断均衡理论认为，客观环境的急剧变化导致政策制定的急剧变化。在此背景下，如何有效解决高等教育供需关系矛盾，增加高等教育资源供给成为中央在这一时期的首要考量。改革最先从民办高等教育领域入手。1997年7月，国务院颁布《社会力量办学条例》。该条例的出台对我国民办高等教育的发展具有里程碑意义，这表明伴随着市场经济体制改革推进，中央意识到社会力量参与国民经济社会发展的重要性，开始允许社会力量参与我国教育事业，为我国民办高等教育发展，特别是独立学院的发展奠定了重要基础。随后，全国人大及中共中央、国务院分别于1998年8月和1999年6月颁布了《中华人民共和国高等教育法》和《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，其中均再次表明了国家鼓励社会力量参与高等教育事业发展的态度。
这一时期，中央对我国民办高等教育事业开始从“严格控制”转为“积极鼓励”，这也为各地大胆试办国有民办二级学院提供了机遇。随着1998年苏州大学文正学院和1999年浙江大学城市学院的成功试办，各地竞相模仿，引导省内公办高校与社会力量投资合办二级学院。作为多方利益驱动下诱致性制度创新的产物，独立学院自产生以来就备受各级政府、公办高校、投资者和学生家长的青睐。它既有效缓解了地方政府面临紧急扩招的巨大压力，又满足了广大人民群众旺盛的高等教育需求。中央虽对这种新型高等教育组织形式报以鼓励默许态度，但并未出台明确的政策法规引导其如何试办。因此，独立学院在发展前期以国有民办“二级学院”形式存在，中央政策处于空窗期。
总体来看，作为诱致性制度创新的产物，独立学院的兴起并非中央“自上而下”的政策推广，而是地方“自下而上”政策试验的结果，旨在解决高等教育供需关系矛盾问题。此时，地方与中央的目标一致。因此，国家教育行政部门对地方政府试办二级学院的行为采取“允许试、不争论”的态度。这种带有鼓励性的默许态度极大程度上促进了地方政府对独立学院办学形式的探索创新。为了鼓励地方政府的政策试验，中央没有主动介入政策场域，完全将独立学院办学权力交由地方政府，地方政府独享政策场域。在“鼓励地方教育政策试验”的正面政策图景及封闭的决策系统双重因素作用下，独立学院政策均衡期出现。
（二）“引导独立学院规范发展”政策图景下的政策间断期（2003年前后）
自国有民办二级学院试办以来，短短几年时间内，这种新型高等教育组织形式规模快速扩张，从1999年到2003年，全国各地共25个省份开始试办二级学院。在如此庞大的办学规模下，中央开始对二级学院的合法性地位予以承认。而宏观政治制度的介入能够普遍强化政策快速变化的可能性，这也意味着以教育部为代表的国家政治行动者开始注意到这种新趋势，希望将独立学院纳入我国高等教育体系进行统一规范化管理。在这样的政策图景下，中央开始主动介入政策场域，以地方政府为主的政策场域逐渐松动。2003年4月，教育部正式出台《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称“8号文件”）。“8号文件”是与独立学院有关的第一部正式政策文件，其政策目标主要有两个方面：一是“赋予合法性”；二是“强化规范性”。前者主要体现在“8号文件”明确了独立学院的名称及办学定位，将这种“普通本科高校按新机制、新模式举办的本科层次的二级学院”正式命名为“独立学院”。同时，“8号文件”肯定了独立学院是高等教育办学机制与模式的探索与创新，是扩大高等教育资源以及促进高等教育持续健康发展的重要途径。后者则体现在“8号文件”明确了独立学院的办学性质及办学条件，特别是对独立学院的举办主体、办学层次、经费筹措、办学质量、专业设置等诸多内容作出了详细规定，旨在引导独立学院规范发展。这也表明此时教育部已然注意到独立学院办学中存在的诸如“校中校”等一系列问题。
此后，为配合“8号文件”的具体实施，强化政策规制效果，教育部接连下发了《关于对各地批准试办的独立学院进行检查清理和重新报批工作的通知》《关于做好独立学院本科专业清理备案工作的通知》《关于对独立学院办学条件和教学工作开展专项检查的通知》等多项文件。从政策目标看，这些政策文件主要是为了遏制独立学院规模的无序扩张，消除独立学院办学中的各种隐患。因此，政策内容主要是针对独立学院的办学条件、招生情况、专业设置、教学工作等开展集中检查；所使用的政策工具也是以命令型政策工具为主，对不符合办学要求的独立学院给予清理整顿、停止办学等处罚。
在此阶段，中央已注意到现阶段发展独立学院的重要性和必要性，并认可了地方政府的政策试验，但地方政府的盲目扩建也给独立学院发展带来了诸多隐患。此时以“引导独立学院规范发展”为目的的政策图景开始挑战既有的政策图景，政策的正反馈不断增强。为了保护独立学院发展，中央开始出台政策文件介入政策场域。此时央地开始共享政策场域，政策均衡状态被打破，独立学院政策由此进入间断期。
（三）“整治独立学院发展乱象”政策图景下的政策均衡期（2004—2007年）
从2004年到2007年，独立学院规模快速扩大，从最初的249所发展到318所，在校生186.6万人，占全国民办高等教育在校生总数的53.4%。规模的无序扩张带来了各种问题隐患，“校中校”“违规招生”“高额收费”等问题严重影响了教育公平和办学质量，如何遏制这些问题成为这一时期决策者的重要政策考量。在这一政策图景下，中央坚持质量监督与严格管理双措并举整治独立学院发展乱象。针对独立学院损害教育公平，特别是存在的“违规招生”问题，教育部采取了严格管理举措，重点规范独立学院的招生工作。2005年2月，教育部下发《关于做好2005年普通高等学校招生工作的通知》。该通知对独立学院的招生行为，甚至对招生广告如何发布都作出了详尽规定。同月，教育部再次紧急下发更具针对性的《关于加强独立学院招生工作管理的通知》，从五个方面对独立学院的招生工作提出了更为具体的要求。中央的严格管理也引起地方政府的重视，吉林、辽宁等多地相继出台了针对独立学院招生、学费管理等工作违规行为的具体管理措施。
针对独立学院办学质量低下问题，教育部通过强化质量监督方式进行管理。2005年以来，教育部相继发布了《关于独立学院办学条件教学工作专项检查情况及有关问题的通报》《关于公布独立学院本科专业清理备案结果的通知》《教育部办公厅关于对普通高校、独立学院办学条件等有关问题核查情况的通报》等政策文件，其主要是对2004年以来教育部部署的对独立学院办学条件、招生情况、专业设置、教学工作等专项检查工作的情况反馈，对存在违规行为的独立学院进行了严厉的通报批评和提出了相关整改要求。各地积极响应教育部的通报批评，如湖北省教育厅对8所学校的违规行为采取了减少招生指标、暂停跨省招生资格等严厉惩罚措施，严格整治独立学院违规行为。在这一阶段，中央和地方主要采取命令型政策工具强化对独立学院的管理。其突出表现是政策文件措辞一改往日的“鼓励”“支持”“引导”等表述，用“严格”“禁止”“批评”等政策表述取而代之，措辞出现重大变化。独立学院的政策规制不断加强，政策工具也从激励型政策工具和命令型政策工具并重逐渐转为以命令型政策工具为主。中央规范办学过程、提升办学质量的政策规制也获得了地方的认同，相关政策文件得以积极落实。
整体来看，这一阶段独立学院政策处于过渡期，独立学院发展逐步褪去光环。而且随着独立学院诸多问题的不断暴露，公众的批评声以及各种社会焦点事件不断冲击着既有政策图景，“整治独立学院发展乱象”的政策图景逐渐建立。但此时中央依然对独立学院发展报以期望，秉承“优”“独”“民”的原则引导独立学院规范发展，并且以命令型政策工具不断加强管理力度。地方也积极出台管理细则，跟进落实中央政策，在一定程度上遏制了独立学院的无序发展问题，政策的负反馈机制逐渐发挥作用。此时，央地共享政策场域，中央和地方的共同行动不断强化着民众对独立学院的发展信心，再加之媒体广泛正面宣传，正面政策图景得以维系，独立学院政策仍处于均衡期。
（四）“积极推动独立学院转设”政策图景下的政策间断期（2008年前后）
伴随着高等教育大众化的实现，我国逐渐成为世界高等教育大国，但“大而不强”的问题日渐突出。大学适龄人数的逐渐下降为我国高等教育从外延式发展转向内涵式发展提供了契机，我国高等教育系统的主要矛盾逐步转变为人民对高质量高等教育需求与优质高等教育资源供给不足之间的矛盾。独立学院在快速发展过程中所暴露的问题日渐增多，虽然各级政府出台了多项政策帮助其走出困境，但政策实施效果并不明显。这也直接导致了独立学院的历史合理性逐渐丧失，但现实合法性难以建立。在这一背景下，独立学院政策目标转变为“推动转设”。2006年9月，教育部出台了《教育部关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》，首次提出了“转设”概念，但对“如何转”“何时转”并未提出操作细则，而是作为指导意见供地方试点摸索，东北地区部分省份率先响应政策号召。由于独立学院转设中最大的障碍在于独立学院巨额“过户费”问题，以黑龙江为代表的地方政府在《黑龙江省民办教育促进条例》中明确提出独立学院的过户行为不属于买卖、赠予或交换行为，不具有国家法律法规规定的纳税主体特征，此举意味着独立学院也无需向母体高校支付巨额“过户费”，并且还专设民办教育发展专项资金支持民办教育发展。在这一时期，地方通过激励型政策工具，对独立学院采取税收优惠、资金扶持等政策手段推动转设，有效提高了独立学院的转设积极性。
经过两年探索，独立学院转设工作正式提上政策议程，与此配套的政策规制相继出台。2008年2月，教育部正式出台《独立学院设置与管理办法》（以下简称“26号令”），并且配套出台了《关于〈独立学院设置与管理办法〉的工作说明》《关于编报省级〈独立学院五年过渡期工作方案〉的通知》等政策文件。“26号令”的出台标志着独立学院转设工作正式开始。从政策内容看，“26号令”主要有四个方面内容。一是调整概念。“26号令”对独立学院的概念进行了二次界定，它消弭了独立学院作为新型高等教育组织形式的光环，将其视为普通本科高等学校进行管理。二是提高办学门槛。“26号令”对独立学院的办学条件、办学经费提出了更高要求，例如明确规定校园占地面积不少于500亩。三是明确治理结构。“26号令”对独立学院的办学主体、组织设置作出了更详细的规定，明确了独立学院董事会及院长的职能和分工，增强了举办高校在董事会中的话语权和决策权，避免了重大决策仅由投资方单方面决定等。四是明确转设要求。“26号令”为独立学院划定了明确的五年验收终止期，五年期满后则转设为民办普通本科高校、终止办学、合并公办普通高校和民办学校等办学形式。伴随着“26号令”等系列政策文件的出台，独立学院政策从诱致性政策逐渐转向强制性政策。
总体来看，伴随着高等教育大众化的实现，此阶段我国高等教育系统主要矛盾的变化引起了公民大众、知识精英、新闻媒体、社会组织等众多主体的广泛关注。在对独立学院的质疑和批判中，独立学院政策的负面图景不断累积，政策的正反馈不断增强。虽然在上一阶段中央和地方出台了一系列规范管理政策，但独立学院发展弊病依然并没有完全解决，这些问题不断冲击着既有的政策图景。此时更为重要的是，中央逐渐注意到高等教育领域内出现的新变化，为了回应这种新变化，终于下定决心推动独立学院转设。由于各地情况不同且转设政策尚未明晰，地方政府在政策落实上整体持观望态度。为了推动政策的顺利实施，中央政策使用了权威重组型和命令型政策工具，完全占据政策场域。此时政策场域产生变动，政策均衡由此被打破，独立学院政策开始进入政策间断期。
（五）“探索独立学院转设路径”政策图景下的政策均衡期（2009—2018年）
随着“26号令”的实施，从2008年到2010年，教育部先后批复了黑龙江、吉林、辽宁等地的独立学院转设申请，正式拉开了独立学院的转设序幕。间断均衡理论认为，地方政府对具体政策建议的接受能力各不相同，这也意味着不同省份可能在响应中央政策时存在先后差异。而从实际情况看，“26号令”的实施确实并非一帆风顺。在此背景下，为了推动独立学院转设工作的顺利实施，中央主要通过两种途径破除独立学院转设困境。一是赋予地方充分的政策制定权，因地制宜地制定本省份转设政策，鼓励独立学院按照“一校一策，一问题一措施”进行转设，此举大大提高了各地落实独立学院转设政策的积极性。二是引导独立学院向应用型院校和职业技术院校转设。2014年国务院下发的《关于加快发展现代职业教育的决定》以及2015年教育部、国家发改委、财政部联合印发的《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》等政策文件中均明确提出要引导独立学院转设为应用技术类高校。
在中央政策指导下，各地结合省域实际纷纷展开了转设探索，相继发布了《吉林省促进民办教育发展若干规定》《江苏省“十二五”教育发展规划》《湖北省人民政府关于进一步促进民办普通高等教育发展的若干意见》《浙江省关于支持独立学院发展的若干意见》《广东省教育厅、省发改委和省财政厅关于引导部分普通本科高校向应用型转变的实施意见》等，结合本省域实际对独立学院转设问题作出具体规范。从政策内容看，这些政策明确了独立学院的转设目标、要求、路径等。其中，东北三省主要是严格落实中央政策推动独立学院转设；江苏、浙江等省份主要通过“剥离规范”“迁建规范”“投资主体规范”三种措施进行规范；广东、湖北等省份则是通过扩大办学规模、提高办学质量、推动转型发展三种方式落实中央政策。从政策工具看，中央和地方政策均着重使用了激励型政策工具，对按时完成转设的独立学院在土地供给、招生计划、项目申请、财政补助、自主收费、资产过户费等方面给予丰厚优惠政策。在中央和地方的协同推进下，独立学院转设政策日渐完善。
客观来看，这个阶段中央为了推动独立学院转设政策的落地，主动向地方下放了政策创新权限，地方则结合自身利益诉求，因地制宜地出台了符合省情的政策规制。此时，央地开始共享政策场域，政策场域发生变动。但这一时期独立学院转设政策正处于深入探索期，本阶段的政策图景是基于上一阶段政策图景的延伸与发展，因此既有的政策图景并未受到较大冲击。此时，独立学院政策场域虽发生了变动，但政策图景并未发生变化，独立学院政策的均衡状态得以延续。
（六）“破除独立学院转设困境”政策图景下的政策间断期（2019年至今）
中央和地方的协同探索虽大大丰富了独立学院的转设选择，但实际转设效果并不理想。从2008年到2018年，也仅仅只有57所独立学院完成转设，而此时全国尚有两百多所高校未完成转设。受独立学院利益相关者的政策抵触以及相关政策的模糊性和选择性等因素的影响，有些地方在制定转设政策时片面执行相对容易实现的政策，如此造成了独立学院“假独立”“转设难”等问题，严重影响了政策执行效果，独立学院转设政策受到严峻挑战。此时，破除独立学院转设困境的政策图景逐渐建立。在这一全新图景下，中央主要通过两个途径进行政策规制。
一是修订独立学院的上位法，破除独立学院转设掣肘。由于“26号令”等政策文件在法律位阶上仅属于部门规章，而当时与独立学院相关的民办教育法律法规及实施细则尚未修订，因此独立学院在办学机制、公益属性、收益分配及办学自主性等方面有着较大局限。因此，2018年全国人大常委会、2021年国务院分别颁布了新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》。这些政策法规的出台一方面开启了我国对民办学校“营利性”和“非营利性”的分类管理，并取消了“合理回报”概念；另一方面也明确了分类管理的具体操作细则，对包括独立学院在内的民办学校的收益取得和取得途径作出了详细规定。这些政策法规严格限制了公办学校举办或者参与营利性民办学校，在较大程度上迫使国有资本主导模式下的独立学院作出选择，大大加快了转设进程。
二是加大政策规制力度，加速推进转设进程。从2018年12月起，教育部办公厅接连下发《关于做好2018年度高等学校设置工作的通知》《民办教育工作部际联席会议2019年工作要点》等政策文件，多次强调各地要将独立学院转设工作放在高校设置工作的首要位置，抓紧研制独立学院转设方案，推动独立学院“能转快转、能转尽转”。此外，2020年5月，教育部办公厅出台《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》（以下简称“2号文”）。与“26号令”相比，“2号文”加大了政策规制力度，它为独立学院转设设定了明确时限，确定了三种转设路径，划定了详细的转设标准，还适当放宽了转设要求，并通过教育职责评价考核等手段压实了地方政府转设职责。这些政策法规有效破除了上一阶段出现的转设工作进展缓慢、转设区域不均衡、转设政策执行不力等困局。在中央的积极推动下，地方政府不断加快独立学院转设进程，转设效果清晰可见。从2019年至今，各地短短三年半时间就完成了93所独立学院转设工作。为了规范拟转高校的办学，2021年6月，教育部发布《关于独立学院转设有关问题的说明》对“2号文”进行政策解释，对独立学院转设后的办学层次、学生学历和学位授予等问题作出了详细说明。2021年7月，国务院教育督导委员会印发《2021年对省级人民政府履行教育职责的评价方案》，明确将推进独立学院转设情况作为省级人民政府考核的评价指标，独立学院转设工作持续推进。
在此阶段，地方政府在推动独立学院转设时，与地方的独立学院、母体高校、民间投资者、学生及家长等利益相关者构成了错综复杂的利益博弈场。因此，在跟进中央政策时，地方政府不得不同时兼顾地方利益诉求。在上一阶段为了推动独立学院转设，中央政策多使用“可以”“鼓励”“允许”“原则上”等带有模糊性和选择性的政策表述，而这也使得地方政府执行政策时选择性关注那些更易实现的政策目标。再加之地方政府被赋予了较大的政策创新权限，这导致其政策调适逐渐偏离中央政策目标，造成政策失真。问题性质的变化带来政策图景的转变，中央注意到独立学院转设工作所遇到的困境，以破除独立学院转设困境为目的的新政策图景逐渐被确立起来，既有的政策图景受到冲击，政策的正反馈不断累积。伴随着中央介入政策场域，地方政府的政策创新权限逐渐被收回，此时中央开始掌握政策场域，既有政策场域也趋于瓦解，政策均衡期被打破。
四、我国独立学院政策变迁的内在机理阐释
（一）中央政策导向的调整以公众利益诉求为根本遵循
以“办好人民满意的教育”为宗旨的教育方针是我国深化教育领域综合改革，开创教育改革发展新局面的根本遵循。在我国现行决策体制中，中央权力集中，拥有统筹全局的权力和责任。当中央对某一问题产生倾向性的革新时，新的政策议程就会出现，决策系统也会相应调整，政策间断期由此产生。但无论政策如何革新，中央始终担负着“办好人民满意的教育”的终极使命，其政策导向始终是基于公众利益诉求的考量。20世纪90年代末，为了增加高等教育资源供给，缓解我国高等教育系统内人民高等教育需求扩张与高等教育供给不足之间的矛盾，中央对地方政府试办独立学院的行为抱以鼓励、支持的态度，并出台相关政策引导其良性发展。此时，中央政策有效回应了民众“有学上”的呼声。然而2008年前后，随着高等教育大众化的逐步实现，我国高等教育由规模式增长转为内涵式发展。此时，民众的教育需求已经从“有学上”转为“上好学”，中央逐渐意识到独立学院的低质量发展已然不适合民众对高质量高等教育资源的需求。为了回应民众教育需求的变化，中央政策导向逐渐从推动独立学院高质量发展转为引导独立学院转设。此时中央主动介入政策场域，推动独立学院政策出现重大转向。
焦点事件影响着中央对公众利益诉求的重新审视，它对中央政策导向的转向也有着重要作用。焦点事件是指引起决策者及公众广泛关注的社会热点事件，其核心是事件中的议题对决策者、媒体及公众的吸引力。当焦点事件出现时，决策者、媒体及公众将会仔细寻找政策的负面图景，若现行的政策足以解决焦点事件所隐含的问题，在负反馈机制的作用下，政策会通过不断调试进行自我修正，表现出渐进演进特征。此时，政策图景并不会发生剧烈变化，政策仍处于均衡期。若现行政策无法解决现有危机，新政策图景就会开始建立，政策正反馈机制将会不断强化旧政策图景的负面形象，此时政策均衡逐渐被打破，政策间断期出现。2003—2007年，独立学院发展中的无序现象成为社会关注的焦点。在推动独立学院快速良性发展的宏观政策背景下，这些焦点事件在当时并没有成为触发政策间断变迁的关键因素，但却引起了中央的关注。在“8号文件”及系列政策文件中，中央已然注意到独立学院存在的诸多问题，并采取质量监督和严格管理等举措强化政策的负反馈作用，为下一阶段政策导向的剧烈间断积蓄势能。
（二）地方政策调适过程受地方利益诉求及注意力策略主义的共同影响
随着我国高等教育管理体制的分权改革，中央不断扩大地方政府对属地高等教育的举办权和管理权，并推动建立中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制，管理体制由“条块分割”转为“条块结合”。这也意味着地方政府作为推动政策扩散的主要行动主体，其在地方政策的创新与探索中获得了更大政策空间，尤其是对于省级政府而言，其在政策的制定与实施中拥有了更多自主权。考虑到我国各地区经济社会发展的显著差异，中央在制定政策时一般会出台指导性政策文件，进而在一定范围内赋予地方政府政策制定的弹性空间，这为地方政府因地制宜地进行政策调适提供了可能性。一方面，在中央放权让利改革下，地方政府逐渐演变为具有相对独立结构的利益主体并且扮演着地方利益代言人的角色。此时地方政府在出台地方政策时需重点考虑地方利益，政策便表现出明显的利益偏好；另一方面，新决策议程出现的关键就在于决策者注意力分配的变化。繁杂的公共事务和复杂的政策执行环境分散着地方政府有限的政策注意力。因此在识别上级政策信号时，地方政府不一定有能力同时兼顾中央面面俱到的政策目标，而且不同指标之间有可能存在一定冲突。受此影响，地方政府不得不通过“注意力策略主义”，结合地方实际制定目标序列，选择性执行上级政策，而这种“选择性关注”也成了不同地方政府差异化响应中央政策的重要因素。
为推动转设政策的顺利实施，中央积极向地方下放政策创新权限。各地也积极响应中央政策精神，纷纷结合省域实际进行政策调适，探索出多种可行性转设方案，此时央地共享政策场域。然而在实际政策执行中，一些地方政府的政策执行结果却与其政策制定初衷产生偏差。如有的省份通过“投资主体规范”推动转设，但一些投资者对私营企业不信任，依然采取了与地方政府合作的老路子，合作方仅仅是在形式上变为由地方政府控制的国有企业；为了符合政策中独立校园的办学要求，一些母体高校在高校内部以绿篱相隔的形式形成独立的办学空间以应对上级检查，而一些地方政府也对这种“假独立”问题采取了默许的态度。纵然“26号令”对独立学院办学质量提升及我国高等教育高质量发展具有重要意义，但地方政府所面临的财政压力将大大增加，并且还要协调好母体高校、独立学院、投资者、学生及家长群体等诸多利益主体之间的关系。
理性的地方政府会对独立学院转设政策进行成本及收益分析，在不违背中央政策精神的基础上通过政策调适，选择性关注那些最紧迫、最易实现的任务，从而最大限度地保护地方利益。但如此便容易导致政策内容失真、政策目标偏离，使独立学院转设陷入困境。此时，政策的正反馈机制不断强化政策的负面图景，政策均衡逐渐被打破，以“破除独立学院转设困境”为目的的政策图景逐渐建立。中央也开始重视地方政府政策执行失真问题，对政策执行中的偏差表现出了“失范零容忍”态度。2020年5月，伴随着“2号文”等系列政策文件的出台，中央介入政策场域。此时，央地共享政策场域的局面被打破，独立学院政策由此进入间断期。
（三）中央政策导向与地方政策调适的匹配程度形塑着政策场域
在政策实施前期，相对封闭的政策场域及正面政策图景使独立学院政策在该时期内呈现政策均衡状态。而伴随着我国高等教育系统主要矛盾、高等教育主要发展方式及教育公平等问题性质的变化，独立学院政策的负面政策图景逐渐生成。此时，两种政策图景展开竞争：若现行政策能够解决这些问题隐患，在负反馈机制作用下，政策会通过渐进修正方式实现自我纠正，从而维护既有正面政策图景，政策仍处于均衡期；若现行政策无法解决现有问题，在正反馈机制的不断强化下，负面政策图景逐渐占据上风，导致政策图景产生变化，此时新政策议程开始切入。
中央政策导向与地方政策调适的匹配程度形塑着新政策议程的政策场域，其实质反映了地方政策目标序列与中央政策目标的一致性程度。中央注意到问题性质的变化时，在“办好人民满意的教育”宗旨的引领下，往往会基于公众利益诉求考量主动出台指导性政策文件。此时，中央政策导向发生变动，中央开始介入政策场域。为了推动政策的顺利扩散，中央会下放政策创新权限，在一定范围内赋予地方政府以弹性和自主选择权。作为对中央政策信号的回应，地方政府会在不违背中央政策精神的基础上进行政策调适，结合地方利益诉求将政策注意力配置在不同的政策目标上，形成自身目标序列，保证重要政策目标的优先执行。这种政策调适是地方政府因地制宜的政策创新行为，也是政策的真实执行。此时，地方政府的政策调适能够及时跟进中央政策导向，两者匹配程度较高，央地共享政策场域。但若中央政策导向与地方局部利益冲突较大，一些地方政府受地方利益维护的需要及“注意力策略主义”的影响，会灵活解读中央政策文本中具有弹性操作空间的政策表述，为其后政策执行中的策略主义、机会主义行为提供可能性，如此易造成政策调适的失真，严重影响政策执行效果。此时，地方政府的政策调适难以及时跟进中央政策导向，两者匹配程度较低，地方政策目标出现偏离。为了矫正政策失真，中央便会对地方政府严格管理，收紧其政策制定权，地方政府开始全面贯彻中央政策。
可见，政策场域变化过程内含央地互动过程变迁规律。而在政策场域和政策图景的同时作用下，独立学院政策均衡逐渐被打破，政策间断期出现。综上，本文基于独立学院政策变迁的内在逻辑，对间断均衡理论模型修正如图1所示。
图1 修正后的政策变迁间断均衡理论模型
五、研究结论和政策建议
本文基于间断均衡理论，系统探究了独立学院政策变迁历程，旨在发现政策变迁中存在的矛盾焦点与突变环节，从而更好地理解政策变迁所蕴含的内在逻辑。通过前文分析，本文得出以下研究结论，并提出相关政策建议。
（一）研究结论
1.独立学院政策呈现中央政策统一性与地方政策多样性相统一的格局。纵观独立学院发展历程，独立学院具有“先发展后规范”的特征，即地方实践探索在前，中央政策规范在后。这就决定了独立学院政策必然会呈现中央政策统一性和地方政策多样性并存的现象。中央承担着“办好人民满意的教育”的重要职责，中央政策导向始终蕴含着“以人民为中心”的人民性立场。该理念保证了中央政策变化不偏航、不离道。相较于地方政策，中央政策需要全面考虑地方经济社会发展的区域性差异，以及综合协调多个相关政策部门的意见。因此，中央政策往往是带有宏观性、指导性的政策文件，保证了中央政策的统一性。
地方在接收到中央政策信号后，会在不违背中央政策精神的基础上因地制宜地开展政策调适。但不同地方对中央政策的接纳能力有所不同，他们在识别和响应中央政策信号时会结合自身利益诉求将政策注意力重点置于某些特定领域，从而形成地方政策响应的差异化分配格局，而这也直接导致了地方政策的多样性。如伴随着“26号令”等系列政策文件的出台，中央政策导向开始转变为推动独立学院转设。其中，教育部在政策文件中明确规定了独立学院的办学条件、办学经费、治理结构以及转设要求等内容，要求各地需严格执行相关规定，这体现了中央政策的统一性。同时教育部也提出了“一校一策，一问题一措施”的转设原则，赋予了地方一定的政策弹性空间，地方政府结合省域实际制定了诸如“剥离规范”、“迁建规范”、扩大办学规模、推动转型发展等多种政策规制措施，体现了地方政策的多样性。
2.不同层级政府间互动过程在影响独立学院政策变迁中处于关键主导地位。在我国政策实践中，无论是从政策方向引领还是政策执行监控来说，中央政策对地方实践都有着重要的指导作用。但地方政府并非被动执行中央政策，而是基于自身利益诉求对中央政策进行积极调适。这种政策调适行为是地方政府以其自身方式和目标序列响应中央政策目标的政策创新行为。正是这种中央和地方的政策互动过程共同形塑着独立学院的政策场域，从而推动独立学院政策的变迁。
独立学院的产生是地方“自下而上”政策创新的产物，随着独立学院的成功试办，中央对独立学院进行了政策承认，并且积极出台相关政策指导地方进行建设。此时，央地开始共享政策场域，推动独立学院进入第一个政策间断期。随着独立学院转设进程开启，为了推动转设政策落地，中央向地方下放了政策创新权限。此时，各地纷纷结合区域实际探索出了多种转设模式，推动了转设政策的创新。然而，一些地方在政策调适中却受策略主义、机会主义的影响，导致地方政策逐渐偏离中央政策目标，致使政策调适失真，严重影响了政策执行效果。当中央发现地方政策调适失真时，则立即收紧了地方的政策创新权限，并通过考核政策执行过程及手段、量化评价指标、强化绩效评价等方式向地方层层分解目标责任，压缩政策执行的灵活性空间。此时，中央逐渐掌握政策场域，政策均衡被打破，进入新的政策间断期。可见，中央和地方的互动过程影响着独立学院政策场域，进而影响着政策均衡和间断两种政策状态的切换。
3.独立学院政策变迁过程受政治高位推动及政策创新诱致的双重影响。在我国决策体制中，当宏观政治系统对某一问题的理念产生倾向性革新时，决策子系统会快速反应，并推动新的政策议程出现。宏观政治系统在很大程度上影响了我国独立学院政策变迁过程。从独立学院政策的诞生、推广、发展到提出转设，其背后原因都离不开中央的首肯和推动。为有效增加高等教育资源供给，缓解高等教育供需关系矛盾，一些地方试办独立学院，而这种看似创新的地方政策试验其实是中央带有鼓励性的默许态度所产生的，之后独立学院政策的全国性推广也是在获得了中央政策承认后才得以实现的。而随着高等教育大众化的逐步实现，中央注意到民众对高质量高等教育资源的需求，开始逐渐推动独立学院走向转设。可见，这种“自上而下”的政治高位推动有效影响了独立学院政策的走向。
此外，地方“自下而上”的政策创新对独立学院政策变迁有着重要的诱致作用。地方政策创新具有扩散性，我国多采用“试点推广”的政策扩散模式。当一项公共政策在多地试点成功后，中央和地方上下联动通道被打开，此时中央介入政策场域，推动政策在全国普及。在独立学院诞生之初，中央并没有明确规定独立学院应如何举办。一些地方结合省域实际探索出了民办民营、国有民营、混有民营等多种办学模式，丰富了独立学院的政策实践。而且在独立学院转设政策提出之后，一些地方结合中央政策目标，因地制宜地进行政策创新，先后探索出了推动转设、推动迁址办学、综合推动等多种转设模式。虽然一些地方在政策创新中逐渐偏离了中央政策目标，造成了政策失真，但“自下而上”的政策创新却客观上丰富了独立学院政策的探索实践。
（二）政策建议
1.综合配置政策工具，形成政策工具合力。科学合理的政策工具组合能够有效激发独立学院参与转设的积极性，加大地方的政策执行力度。为了引导独立学院顺利转设，中央和地方有必要强化使用激励型、混合型等政策工具，对按期完成转设工作的学校在土地供给、招生计划、专业设置、财政补助、项目申请等方面给予政策支持。同时，中央应注意使用命令型政策工具量化政策目标，细化政策内容，建立独立学院转设的绩效考核评价机制，规范地方的政策执行过程，推动独立学院顺利转设。
2.强化政策目标引导，凝聚目标群体共识。独立学院转设政策能否顺利实施，离不开地方政府、独立学院等政策实践者的正确认识和主动行动。对地方政府而言，地方政府应当走出独立学院转设的理念误区，重事实而轻形式，准确把握并贯彻中央政策精神，及时跟进中央政策导向，自觉将政策目标汇聚到如何“办好人民满意的教育”上来。同时，中央也应积极制定相关政策引导母体高校和独立学院落实立德树人根本任务，端正办学方向和办学思路，使其认识到转设发展的必要性和重要性，从而实现独立学院高质量发展。
3.促进公众普遍认可，打通社会支持通道。观念变化是推动制度变迁的重要基础和行动指南。中央和地方在引导独立学院向应用型院校和职业技术院校转设过程中，在推动立法基础上应持续配套出台相关政策保障措施，结合讲座、政策解读会、媒体吹风会等多种途径向公众做好政策解释工作，促进公众对政策理解和认同。在后续的政策执行和政策出台时，中央还应科学、适当地引导公众参与，以消弭公众对政策制定科学性、合理性的质疑，从而一步步破除制约独立学院转设发展的观念障碍。
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